Un fallo ordena que regularicen Ipsst, IPV e IPLA

1.- La decisión judicial

La Sala II de la Cámara en lo Contencioso Administrativo ordenó al Poder Ejecutivo que “dentro del plazo de 60 días hábiles disponga la finalización total de las intervenciones administrativas en el Instituto Provincial de Seguridad Social de Tucumán (Ipsst), Instituto Provincial de Vivienda y Desarrollo Urbano (IPV) e Instituto Provincial de Lucha contra el Alcoholismo (IPLA)”. En ese lapso, la Casa de Gobierno deberá dictar “los actos para concretar la normalización institucional de los órganos de dirección de estos entes autárquicos, con arreglo a las normas vigentes de sus leyes orgánicas para la designación regular de autoridades”. De esta manera, la Justicia hizo lugar al amparo colectivo que en 2015 había promovido el entonces legislador Alberto Colombres Garmendia (PRO). La decisión fue tomada en una votación dividida. El vocal Carlos Giovanniello presentó los fundamentos del voto de la mayoría. Desempató la camarista Ebe López Piossek, de la Sala III, quien adhirió al voto de Giovanniello.

2.- Situación de los entes

El ex legislador detalla que el Instituto Provincial de la Vivienda y Desarrollo Urbano y el Instituto de Previsión y Seguridad Social (todos entes autárquicos) están intervenidos desde el año 1991; y que el Instituto Provincial de Lucha contra el Alcoholismo desde el 2000. Por aparte, puntualiza que la Caja Popular de Ahorros está intervenida desde 2003, mientras que el Instituto Provincial de Acción Cooperativa y Mutual (Ipacym) lo está desde 1999. Pero atendiendo que es requisito para la designación de sus autoridades el acuerdo de la Legislatura, “desacumuló” estos casos del expediente (sin perjuicio de iniciar otro juicio específico por estos dos entes) e interpuso un amparo colectivo para que se regularice la situación del IPV, del Ipsst y del IPLA.

3.- Qué planteó la demanda

Sostiene el opositor que la intervención es un remedio excepcional y transitorio, que solo debe ser usado en circunstancias graves y por tiempo limitado. Entiende que el Ejecutivo ha abusado de su facultad de intervención y ha demostrado que no tiene la voluntad de regularizar el funcionamiento de tales entes autárquicos, conforme las leyes de creación. Esto entraña arbitrariedad e ilegalidad.

4.- Proyecto trunco

Agrega Colombres Garmendia que en 2012 presentó un proyecto de ley con el objeto de regular la intervención de los entes autárquicos, incluyendo una cláusula transitoria que otorgaba un plazo al PE para normalizar los entes intervenidos. Señala que ese proyecto fue registrado como expediente 216-PL-12, pero nunca llegó siquiera a ser tratado en sesión ni sancionado como ley.

5.- Una ley vetada

Puntualiza que la Ley 7.878 (regula actualmente la intervención de los entes autárquicos provinciales) es prueba patente de la voluntad del PE de seguir reteniendo en forma ilegítima y arbitraria el manejo de los entes autárquicos. Sancionada por la Legislatura en 2007, fue parcialmente vetada por el Ejecutivo, que suprimió los artículos que regulaban el límite a la duración de las intervenciones, la competencia de los interventores y la obligación del Poder Ejecutivo de normalizar los entes.

6.- Qué contestó el ejecutivo

En su respuesta a la demanda, el Gobierno planteó dos cuestiones: la falta de legitimación activa y la inexistencia de un "caso". Respecto de lo primero, sostiene que la condición de ciudadano, de afiliado al Ipsst, de contribuyente y/o de legislador de Colombres Garmendia, no son suficientes para intentar tutelar, en sede judicial y por vía del amparo colectivo, los derechos, principios e intereses que menciona la demanda. “El actor de ningún modo encarna intereses individuales suficientemente homogéneos de los sectores que dice representar, esto es, de la sociedad toda y del Poder Legislativo”. Respecto de lo segundo, el Gobierno alega que la intervención del IPLA, del IPV y del Ipsst son potestad del Poder Ejecutivo: la zona de reserva de la Administración. Así que no es materia de conocimiento del Poder Judicial juzgar los propósitos, la oportunidad o la conveniencia que hubieran inspirado al PE para dictar cada intervención.

7.- Qué razonan los jueces

“A esta altura del desarrollo de la civilización jurídica no se concibe como premisa mayor una zona de reserva liberada a la omnipotencia absoluta del poder”, dicen los fundamentos de la sentencia. “Desde que la constitucionalización echó sus raíces en la modernidad, el poder público dejó de concebirse como exento de toda limitación jurídica y pasó a ser encuadrado dentro de una relación jurídica asentada en un necesario equilibrio del binomio entre prerrogativas y garantías. Así como reconoce la bondad del interés público cuando es auténticamente procurado por la autoridad del Estado dentro de sus justos límites, también asegura el derecho de impugnación con que cuentan los particulares frente a la experiencia eterna -en palabras de Montesquieu- de la humana tentación de desvío a que están siempre expuestos quienes detentan poderes públicos”, esclareció. “La provincia de Tucumán ha adoptado como propios a estos principios de la civilización jurídica global y del derecho internacional de los derechos humanos en el artículo 5° de la Constitución, que consagró enfáticamente la premisa fundacional del Estado Constitucional de Derecho: "Toda autoridad pública está sujeta a la Constitución y al orden jurídico".

8.- Antecedente a favor

Consigna el fallo que en 2008, la misma Sala II, en el amparo “Asociación en Defensa del Usuario y Consumidor de Tucumán (Adeucot) vs. Ente Provincial Regulador de Energía de Tucumán (Epret)”, expresó “en sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada” que "toda intervención debe tener un plazo de vigencia" y que es siempre "temporaria", incluso en el caso en que el decreto que la dispuso no fijara un plazo expreso, "porque en tal caso existirá un plazo tácito que será el razonablemente necesario para cumplir el fin que la motivó"

9.- Qué prevé la ley vigente

“En el terreno legislativo, la actual Ley 7.878, aún después de ser recortada por el veto parcial, reconoce a la juridicidad como requisito ineliminable de ‘la intervención de los entes autárquicos provinciales’. El artículo 2° establece que ‘la intervención sólo podrá ser dispuesta por el Poder Ejecutivo cuando hechos o circunstancias graves pongan en riesgo el cumplimiento de los objetivos y fines atribuidos al ente por la ley de su creación’. El artículo 3° prescribe que la finalidad esencial de una intervención es ‘hacer cesar las causas que la motivaron’ o lograr la ‘normalización institucional’. Y el complementario art. 5° confirma que el deber personal del interventor es informar ‘los lineamientos generales de la gestión que se propone realizar a fin de lograr la normalización institucional del ente intervenido’”. Luego, agrega el fallo: “en este caso resulta manifiesto que el IPSST y el IPVDU llevan continuamente intervenidos más de 28 años, y el IPLA, más de 20 años”. Esto es contrario a las normas que las crearon, puesto que “las tres leyes vigentes organizan al Ipsst (6.446), al Ipvdu (3.619) y al IPLA (7.243) como entidades autárquicas. Es decir, como personas públicas estatales con capacidad de administrarse a sí mismas, dotadas de personalidad jurídica propia y atribuciones específicas dentro de la administración pública descentralizada de la provincia de Tucumán”.

10.- Qué significa "autarquía"

En primer lugar, dice el fallo, “es inherente a la descentralización de competencias administrativas la constitución estructural de una esfera decisional que se reserva a las autoridades propias de cada ente descentralizado para hacer realidad el sentido fundacional de la autarquía”. En segundo lugar, “en cuanto a los alcances del control atenuado a cargo del Poder Ejecutivo que distingue a la descentralización administrativa, se trata de un ‘control de tutela’ interadministrativa que se sitúa en un grado menor al de la típica plenitud del control jerárquico del superior sobre sus propias competencias reservadas, que no suele incluir tampoco la posibilidad estructural de que el Poder Ejecutivo llegue a dar ‘órdenes’ o ‘instrucciones’ específicas, como las que terminan instruyendo a los interventores del ente en relaciones interorgánicas directas con típica primacía jerárquica”.

11.- Qué dice la disidencia

“No basta la sola condición de ciudadano y contribuyente para acreditar la calidad de afectado, en los términos del artículo 43 de la Constitución Nacional, sino que es necesario acreditar el agravio, es decir su relación con el objeto de protección”, sostuvo la camarista Casas. “De otro modo, su situación subjetiva no trasciende de la de ser titular de un interés simple, común a todos los ciudadanos, como lo refleja la ligera invocación que efectúa el actor de afectación a los derechos a la seguridad jurídica, a la salud, a la seguridad social, al acceso a la vivienda digna o a asociarse con fines útiles, cuya satisfacción según sus dichos se ve alterada y amenazada, pero sin precisar una lesión concreta actual o inminente a tales derechos, un perjuicio propio, aunque no exclusivo, y una relación de causalidad entre ese perjuicio y la alegada ilegitimidad”. La magistrada cita media decena de fallos de la Corte Suprema de Tucumán en la cual se ha establecido que “La mera condición de ciudadano que invoca el recurrente, sin otro interés concreto jurídicamente protegido, no le otorga legitimación suficiente para demandar”. Agrega Casas: “el demandante no detalla siquiera tangencialmente, cómo o en dónde radica la afectación de los intereses o derechos colectivos que enuncia como afectados en relación al universo que dice representar: la ciudadanía tucumana en su conjunto”.

12.- Antecedente en contra

La camarista Casas hace hincapié, además, en que Colombres Garmendia puntualiza que presentó un proyecto de ley para regularizar la situación de los entes autárquicos, el cual no prosperó. “La Corte Nacional expuso con claridad que en situaciones como la apuntada, otorgar legitimación activa a los parlamentarios ‘significaría admitir que cada vez que el voto en el recinto no sea suficiente para alcanzar las mayorías requeridas por las respectivas reglamentaciones para convertir un proyecto en ley puedan obtener, por vía judicial, un derecho que va más allá que el conferido por su propio cargo de legislador’"

13.- Que hará la provincia

Según ha trascendido, el Poder Ejecutivo, a través de la Fiscalía de Estado, ha apelado la decisión de la Sala II de la Cámara en lo Contencioso Administrativo. El tribunal puede conceder la casación (habiendo un voto en disidencia puede considerarse que es prácticamente un hecho), o puede negarla. En este último caso, la Provincia podría acatar la sentencia y dejarla firme, o acudir a la Corte Suprema de Justicia de la provincia por la vía del recurso de queja por apelación denegada. Hasta tanto se conceda la apelación, o no, los plazos establecidos por el fallo quedan suspendidos.